1.Защо обсъждаме основните права и Конституцията, когато говорим за извънредно положение и сигурност ?
Защото за конституционализма основните права са първа цел и смисъл – една Конституция се създава и прилага, за да може отделният човек да осъществява правата и свободите, които са признати и му се полагат. Великият Шарл дьо Монтескьо задава въпроса: какви трябва да са законите, за да сме свободни, т.е. как можем да постигнем личната свобода и другите права. И отговаря : par la disposition des chоses, чрез разположението на нещата, т.е. чрез разпределянето на функциите в държавата (т.нар. разделение на властите). И ето го основният постулат на конституционализма –праватаса главната цел; за тяхното осъществяване се създава организация на държавната власт; товаса двата абсолютни компонента на всяка Конституция; така гласи и чл. 16 от Декларацията за правата на човека и гражданина (1789 г.), която продължава да има непреходно значение и в наши дни да е действащо право (във Франция).
Признаването и прокламирането на основните права поставя целта и дефинира смисъла на държавното управление. Досежно държавното управление, дали една държава ще бъде характеризирана като демократична, зависи до голяма степен от наличието на действени механизми, чрез които упражняването на политическата власт е разделено между различни субекти и чрез които механизми тези субекти са подложени на контрола на управляваните. А управляваните – това сме ние народът, у когото е върховната власт.
И тъй като човешката природа не е склонна да се самоограничава във властта, необходимо е тези механизми да бъдат съзнателно вграждани във властния процес. Трябвало е да минат векове, за да може „политическият човек“ да разбере, че за да има справедливост и гарантирани права, властниците трябва да бъдат ограничавани, и че това е постижимо, когато структурата и ограниченията във властта бъдат излагани в съвкупност от ясни правила – конституция. Така конституцията се развива и налага като инструмент за контрол над властния процес в държавата. Създаването (1990 – 1991 г.) на действащата българска Конституция се основава на това разбиране– конституцията да е работещ и развиващ се инструмент за контролирано управление на държавата.Съгласието за установяването на тези правила се постига като обществен договор, а спазването и неизчерпаемото прилагане на съгласуваните правила – чрез вписването им в закон – основен и върховен. Впрочем, това са двете същности на всяка Конституция, които взаимно се допълват.
Следователно на въпроса, защо в условията на извънредност вниманието ни е върху правата и свободите и Конституцията, отговорът е: защото в Конституцията е организацията на държавната власт и тя е предназначена да гарантира, че правата и свободите дори в екстремна ситуация, трябва да бъдат спазвани. Действащата българска конституция съдържа това разбиране. Как обаче тези прокламирани права могат да бъдат осъществявани в условия на извънредност?
2. В действащата българска конституция „извънредно положение” присъства като понятие с познато съдържание. Запълването му е оставено на закона. По Конституция „извънредното положение” е родово понятие; посочени са някои от видовете – положение на война, военно положение, природни и други бедствия. Общо мнение в теорията и практиката е, че уредбата на извънредното положение в Конституцията е пестелива, до степен и недостатъчна.
И все пак, създателите на Конституцията са хваналиглавните линии, по които „протича ток” при извънредно положение, и те са:
– първо, въвеждането на държавна организация за справяне с опасната ситуация, включващо разместване на функции и правомощия в сравнение с нормалното положение, и
– второ, наложителните и допустимите ограничения в правата и свободите на гражданите, поставяйки предел на тази наложителност.
3. Извънредното положение в едър план- опасна ситуация, която да бъде преодоляна чрез бързи действия. Дали при криза съществените завоевания на демократичната държава може временно да бъдат дерогирани, за да се преодолее опасността и се възстанови нормално положение ? Отговорът е утвърдителен – демокрацията не може да е беззащитна, когато се правят опити за сриване на нейни институции, както и при ситуации, които обективно може да доведат до разрушаване на социалния ред. Неприемливо е да се твърди, че това е позволено само на тоталитарната държава; важи и за демократичната, но в определени предели и при спазване на баланси в преценката как да се гарантира защита и на двете конституционни ценности – националната сигурност и правата и свободите. В конституционноправен смисъл когато такова положение е обявено, по правило последицата е, че публичната власт може да предприеме действия, причиняващи ограничения в правата и свободите, докато и доколкото се счита за изискуемо с оглед преборване с опасността/бедствието. Затова положението е „извънредно”.
В правната теория се коментира, че извънредното положение е понятие с парадоксална структура: предметът, за който е създадена и работи самата Конституция, е правата и свободите; а точно този предмет бива атакуван, за да бъде запазен от опасност!!!!! С това самото „извънредно положение” във вътрешната си същност бива характеризирано като конституционна аномалия (Хайнрих Трипел). Възприемано е и като апория – извънредните мерки, които се предприемат за преодоляване на голяма опасност за демократичната държава, са същите, които биват използвани за разрушаването на демокрацията.
Относно теориите за извънредното положение – на друго място… Тук внимание заслужават изведените принципи, чието приложение не би позволило извънредното положение да се изроди в неконституционен, потиснически режим:
- абсолютна необходимост от въвеждане на извънредно положение и пропорционалност на предвидените извънредни мерки и правомощия;
- разделяне на решаващата функция при обявяване и прекратяване на извънредно положение;
- легитимност и времева ограниченост;
- широко обществено съгласие и отговорност (юридическа, политическа) за действия и актове в условията на извънредното положение;
- status quo ante bellum– възстановянане на нормалния правен режим и обществено-политически условия след преодоляване на заплахата.
В съвременната правна теория, вкл. българската доминира разбирането, че визвънредна ситуация правото не се суспендира, за да остане само решението на суверена, а се задвижва особен конституционно регламентиран процес на функциониране на държавните институции, който преподрежда временно баланса между властите и ограничава изцяло или частично определени права, без обаче да посяга на фундаменталните права и основите на демократичната държавност.
4.Това е рамката, в която съвременният конституционализъм трябва да защитава правата и свободите в условията на извънредност. В началото посочихме двете главни линии, по които в Конституцията тече токът при извънредното положение. Първата е:
– правомощията на Народното събрание, Президента и Министерския съвет – чл. 84, т. 12, респ. чл. 100, ал. 5 ;
– втората е правата и пределите на допустимата им дерогация.
В първата линия се открояват две хипотези: а) при действащ парламент; б) при разпуснат парламент. В първата хипотеза, когато Народното събрание заседава, са предвидени два етапа:
– Право на инициатива – предложение за обявяване на военно или извънредно положение могат да правят Президентът и Министерският съвет;
– Осъществяване на решаваща власт – предложенията на Президента или Министерския съвет се внасят в Народното събрание, чието изключително правомощие е да решава този въпрос.
При втората хипотеза – когато Народното събрание не заседава – правото на инициатива се концентрира само в държавния глава, а решаващата власт се споделя поетапно между него и парламента, като окончателната воля е на парламента. Чл. 100, ал. 5 от Конституцията постановява, че: „президентът обявява положение на война при въоръжено нападение срещу страната или при необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения, военно или друго извънредно положение, когато Народното събрание не заседава. В тези случаи то се свиква незабавно, за да се произнесе по решението“.
Точно кога и как – уредбата е на законово ниво – в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ). При преценката на основанията за обявяване на военно или друго извънредно положение, водещо значение трябва да има и международноправните параметри на този институт – условия, предпоставки и допустими предели на дерогация на основни права и свободи, предвидени в международните договори, които са ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България и съгласно чл. 5, ал. 4 Конституцията са част от вътрешното право и имат предимство пред неговите нормите, които им противоречат.
5.Най-важната от конституционна гледна точка последица от обявяване на война или военно положение, съгласно ЗОВСРБ, е преразпределянето на функции на конституционните органи, така че държавата да може да отговори адекватно на опасността. Става дума за функциите по отбрана и осигуряване на вътрешния ред, които преминават под ръководството на президента, като върховен главнокомандващ, и създадените от него органи за ръководство на отбраната.
В теорията и практиката се споделя разбирането, че законовата уредба на извънредното положение показва недостатъци; предлагат се (д-р Б.Цеков) промени в законодателството: изрично въвеждане на времеви лимит за действие на извънредното положение; забрана за гласуване на промени в Конституцията в условията на извънредно положение; укрепване на парламентарния контрол в условията на извънредно положение; въвеждане на т.нар. граждански модел на реакцията на държавата в извънредно положение – съсредоточаване на функцията по обезпечаването на вътрешната сигурност у министър-председателя, преразпределяне на задължения по опазване на обществения ред и засилване на подчинеността по управленската йерархия: централна изпълнителна власт – областни управители – кметове на общини.
6. В конституционната рамка българския модел на въвеждане на извънредно положение и прилагане на извънредни меркисе очертава с гаранционен характер. Легитимната конституционна цел на въвеждането на такъв особен, „авариен“ режим на функциониране на конституционната система е да защити и съхрани конституционния ред, а не да го преобразува в нов. Принципът на неотменимост на основните права (чл. 57), както и усложнената процедура за промени в действащата и за приемане на нова конституция са солидна преграда пред опити за използване на извънредна ситуация за конюнктурни промени в конституционния ред; парламентарната институция остава действаща законодателна власт, която има контролни правомощия по отношение на правителството; не се допуска т.нар. делегирано законодателство от страна изпълнителната власт. „Предпазна мрежа“ срещу авторитарни тенденции, включително срещу необосновано или недопустимо дерогиране на основни права и свободи на гражданите в условията на извънредно положение, имат и ратифицираните и влезли в сила за България международни актове – МПГП, ЕКЗПЧОС, както и практиката на Съда в Страсбург, които установяват важни стандарти за основанията, времевите и териториални предели на извънредното положение и за допустимите дерогации на права.
7. Втората линия е за праватаи допустимитепредели на дерогация.
7.1. Конституцията – неотнемност на правата (чл. 57, ал.1).
7.2. По правило основните права търпят ограничаване и в редовна ситуация, с изключение на правата по чл. 57, ал.3. В този смисъл е и практиката на Конституционния съд.
Принципи относно допустимото ограничаване:
– ограничаването да не изпразва основните права от съдържание ;
– пропорционалност: наложителност; подходящо средство; най-щадящо и постигащо желания ефект;
– ограничаването да е предвидено в закон;
– отделни права, а не всички заедно;
– временно ограничаване.
7.3.В конституционната рамка и в теорията– основните права са в две групи:
– първата – ограничаването е допустимо при горните правила;
– втората– ограничаването е недопустимо дори и при извънредно положение: правото на живот, забраната на изтезанията, неприкосновеността на личността, презумпцията за невиновност и свободата на съвестта и вероизповеданията.
Приложими са и стандартите на относимото международно право ЕКПЧОС и МПакт за граждански и политически права. Чл. 15 от ЕКЗПЧОС гласи: „във време на война или друга публична извънредност/спешност, заплашваща живота на нацията” има група права, които не може да се дерогират :право на живот, забрана на изтезания, забрана на робство и nullum crimen nulla poena sine lege.
Заключение: Сигурността на държавата и нейните демократични институции, както и безопасността на населението са жизнени интереси, които заслужават защита, ако е потребно – и на висока цена. Оправданието в ограничаването на основните права зависи от много фактори. Балансът не може да бъде определен по фиксирана скала или математическо изчисляване.
Всеки баланс , който се прави между сигурност и свобода, ще наложи определени ограничения и на двете. Балансът и компромисът са цената на демокрацията. Само една силна, сигурна и стабилна демокрация може да си позволи и да защитава човешки права, а и само демокрация, изградена на основата на признаването и спазването на човешките права, може да съществува в условияна сигурност.
Доклад на Проф. Емилия Друмева
Кръгла-маса дискусия на ЛИПА Двореца „Врана“ 19.09.2016г.
