Правни стандарти на Европейския съд по правата на човека, свързани с прилагането на антитерористични мерки

Лекция, изнесена на 19.09.2016 г., на кръгла маса (дискусия) на тема:

„Свободата, сигурността и върховенството на правото – демократичното общество в 21-ви век“,

 проведена в царския дворец „Врана“

Въпросът за правните стандарти на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), свързани с прилагането на антитерористични мерки, е специфичен аспект на дълбоката и многопластова философска и етична, правна и политическа тема за разумния баланс, за златното сечение между свободата и сигурността като защитими ценности на демократичното общество и на правовата държава.

Тази дилема намира различни интерпретации в контекста на различни исторически, социални и народопсихологични фактори. Затова в различни исторически периоди, в различни политически системи, „разумният баланс“ между свободата и сигурността, намира различни равновесни точки.

Така например, във времена на граждански войни и безредици в Европа – през 16-ти и 17-ти век доминират възгледите на най-изявените теоретици на силната ръка Николо Макиавели (1469 – 1527) и Томас Хобс (1588 – 1679). Определяйки повечето хора като „непостоянни“ и „лековерни“ по природа, в най-известното си произведение „Владетелят” Макиавели твърди, че целта на държавата не е моралното и интелектуално издигане на нейните граждани, а създаването на условия за тяхната сигурност и просперитет. На въпроса дали е по-добре владетелят да бъде обичан или поданиците да се страхуват от него Макиавели отговаря: „Тъй като любовта и страхът трудно могат да съществуват едновременно, ако владетелят трябва да избира между двете, е много по-добре хората да се страхуват от него“. Така той стига до прословутата си максима „целта оправдава средствата“, на която, 4 века по-късно, Лев Троцки опонира с въпроса „Ако целта оправдава средствата, какво тогава оправдава целта?“

Във фундаменталния си труд „Левиатан“, написан по времето на Английската гражданска война (1642 – 1651), Томас Хобс твърди, че „Животът в естественото състояние на хората е толкова самотен, беден, зъл, брутален и кратък, че за тях свободата винаги ще бъде от второстепенно значение – лукс, който малцина могат да си позволят“. Поради това, според Хобс, хората трябва доброволно да предоставят свободата си и цялата власт на суверена (държавата). Тъй като естественото състояние на човешката свобода е „непрестанна война, всеки срещу всеки“, Хобс твърди, че основна цел на управлението е стабилността на държавата и сигурността на нейните поданици, а индивидуалните права и свободи са второстепенни.

За разлика от Хобс, неговият съвременник Джон Лок (1632 – 1704) пръв формулира някои либерални схващания за властта. Според него предназначието на държавата е да защитава правата на гражданите на живот, свобода и собственост и да работи за общото благо. Лок твърди, че това може да се постигне само чрез легитимна политическа власт и справедливи съдии, които безпристрастно да решават възникналите спорове.

През 18-ти век идеите за свободата на човешкия индивид, за неговите „естествени“ права, за неговото еманципиране от държавата, за обществения договор и разделението на властите, еволюират във възгледите на Жан-Жак Русо (1712 – 1778), според когото: „Да се откажеш от свободата си е все едно да се откажеш да бъдеш човек“.

В съвременния свят, в контекста на либералните традиции на старите демокрации, дилемата „свобода или сигурност“ звучи повече като оксиморон, на фона на доминиращото разбиране, според което индивидуалната и обществената сигурност са функция и зависят от степента на защитата на основните права и свободи.

За съжаление тази концепция е доста крехка и неустойчива. Всяка криза, породена от военни конфликти, терористични актове и социални сблъсъци поставя на изпитание нейната убедителност и достоверност. Ценностният сблъсък „свобода или сигурност“ добива нови измерения в условията на глобалния тероризъм, белязал със сянката си началото на 21-ви век.

Макар че глобалните измерения и псевдорелигиозната форма на днешния тероризъм му придават някои нови измерения, вълната от насилие, която след 11 септември 2001 г. залива Света, не е нито уникално, нито ново за Европа явление.

Британският историк Ерик Хобсбоун нарича XXвек „Епоха на екстремността“. Според него кървавите и бурни времена не са изключение, а правило и те биват прекъсвани само за кратко от периоди на мир и благоденствие.

Ново изследване на “ВВС” показва, че през 70-те и 80-те години на 20-ти век Западна Европа дава много повече жертви от терористичните атаки на организации като „ИРА“ в Обединеното кралство, „ЕТА“ в Испания, Червените бригади в Италия и „Франция червена армия“ в Германия, отколкото при атентатите на „Ал Каида“ и „Ислямска държава“. В Решението от 1978 г. по делото Ирландия с/у Обединеното кралство, ЕСПЧ констатира, че при размириците в Северна Ирландия, само от август 1971 г. до януари 1972 г. над 200 души са били убити и повече от 30 000 са ранени в над 3000 случая на бомбени нападения и стрелба[1].

По дефиниция, терорът цели, чрез страх, да промени навиците, начина на живот и ценностите на хората. Моралният и правен парадокс в такива ситуации е, че самият страх от тероризма може да превърне антитерористичните мерки, наложени от властите, в терор. Злоупотребявайки с терористичния кошмар, някои държави (особено такива с неукрепнали демократични традиции и институции) подчиняват хората на своя диктат, ограничавайки драстично техните права и свободи. Така, чрез заплахата от терор, дори без терористичен акт, терористите могат да постигнат целите си благодарение на неадекватната и дебалансирана реакция на властите.

Т.нар. „Патриотичен акт“, който правителството на САЩ прие след 11.09.2001 г., и чието действие продължи до 2015 г., предвиждаше наблюдение на граждани без съдебно разрешение, право на президента да определя граждански или военен съд да гледа определено дело; право за прекратяване на съдебно преследване с мотив „държавна тайна“; предаване на задържани лица на други държави, включително на такива, в които има риск предадените да бъдат подложени на мъчения. Актът предвижда дори убийство на американски граждани по разпореждане на президента. Според известния американски професор по право и адвокат Джонатан Търли: „Ако президентът може еднолично да разпореди подобни неща, всички граждански права вече не са права, а подарък, зависещ от властта“ (JonathanTurley– TenReasonsWe’reNoLongertheLandoftheFree– WashingtonPost, 15 януари 2012 г.).

След атентатите от 11 септември 2001 г., Германия прие закон, позволяващ на властите да свалят завзет от терористи пътнически самолет, за да спасят живота на хората на земята. През 2006 г. Конституционният съд в Германия отмени този закон. По този повод философът Юрген Хабермас припомни максимата на Кант: „Никога не се отнасяйте към човека като към средство, а винаги като към цел“. Тази философска концепция за човешкото достойнство, съществуваща още от антични времена, получи широко разпространение и законодателно беше закрепена в международните договори и в националните конституции след Втората световна война.

Докато регионалният и национален характер на терористичните действия от края на 20-ти век позволяваше на засегнатите държави да се справят с него с „вътрешни средства“, съвременният глобален тероризъм засилва ролята на международните правозащитни институции за отстояване на демократичните принципи и ценности, застрашени от антитерористичните мерки.

Тъй като националните власти нерядко са изкусени да злоупотребяват страховете на хората от терора за политически и корпоративни цели, ролята на ЕСПЧ в такава ситуация е на независим и безпристрастен международен арбитър, чиято цел е постигане на разумен баланс между обществената сигурност и защитата на правата на човка като достижение на демокрацията и на правовата държава.

Изясняването на специфичната роля на ЕСПЧ в извънредни ситуации предполага на първо място преглед на възможностите, които Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) предоставя на държавите-членки на Съвета на Европа (СЕ) в такива случаи.

Първата възможност се съдържа в самите разпоредби на Конвенцията. С изключение на абсолютната забрана на изтезанията, нечовешкото и унизително отношение по чл.3, забраната на робството и принудителното подчинение по чл.4§1 и забраната за налагане на наказание за деяние, което към момента на извършването му не е било престъпление (чл.7), всички останали разпоредби от Конвенцията допускат известни ограничения на основните права и свободи. Тези ограничения са изчерпателно изброени и са обусловени от конкретни и належащи нужди, които демократичното общество допуска за защита на ценности като опазване на обществения ред и сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето, морала или на правата и свободите на другите.

На тази база, в ситуация на терористична атака или заплаха, всяка държава-членка би могла да въведе, в рамките на предоставената ú от Конвенцията свобода на преценка, законодателни и/или административни ограничения на основните права и свободи на лицата под нейна юрисдикция. Конвенцията задава минимален правозащитен стандарт. Това означава, че държавите-членки на Съвета на Европа не могат да приемат по-рестриктивни мерки за ограничаване правата на човека от предвидените в нея. Те обаче могат и най-често приемат по-благоприятни закони и по-високо ниво на защита на основните права и свободи в националните си законодателства. Това означава, че от по-високото ниво на „вътрешна“ защита до задължителния минимален стандарт на Конвенцията, държавите имат известна свобода на преценка. В рамките на тази дискреция, в извънредни ситуации, те могат да въведат вътрешни рестриктивни мерки, съобразени с принципите на Конвенцията.

Адекватността на тези мерки се преценява adhoc, във всеки конкретен случай, в контекста на дела, заведени по индивидуални или междудържавни жалби пред Съда в Страсбург.

Условията, които ЕСПЧ преценява за допустимостта на тези мерки, са няколко:

– На първо място те трябва да са предвидени от ясен закон, с предвидимо правно действие и последици.

– На второ място, по своя характер и интензитет, антитерористичните мерки трябва да съответстват на характеристиките на терористичната атака или на заплахата от такава. Условието за адекватност и пропорционалност на ограниченията, имплицитно съдържа изискване за темпорална ограниченост и за постепенно смекчаване и отпадане на мерките при намаляване на заплахата от терор.

Втората, по-остра и сравнително рядко използвана от държавите-членки процедура за ограничаване на правата и свободите, защитени в Конвенцията, е т.нар. „дерогация“, визирана в чл.15 от Конвенцията, според който:

„1. По време на война или на извънредно положение, застрашаващи съществуването на нацията, всяка от Βисокодоговарящите страни може да предприеме действия, освобождаващи я от изпълнението на нейните задължения по тази Конвенция, но строго в пределите на изискванията на положението, при условие че тези действия не са несъвместими с другите й задължения по международното право.

2. На основата на предходната разпоредба не се допуска никакво освобождаване от задълженията по член 2, освен по отношение на смъртта като резултат от правомерни актове на война, както и от задълженията по членове 3, 4 (параграф 1) и 7.

3. Βисокодоговаряща страна, която се възползва от правото на такова освобождаване, е длъжна да предостави на Генералния секретар на Съвета на Европа пълна информация относно предприетите действия и породилите ги причини. Тя също така е длъжна да информира Генералния секретар на Съвета на Европа за датата на прекратяване на тези действия и на възстановяване прилагането на разпоредбите на Конвенцията в пълния им обем“

Контролният механизъм на СЕ относно дерогациите е тристепенен:

На първо място, в съответствие с член 15 § 3, държавата – членка, която дерогира Конвенцията, е длъжна да предостави на Генералния секретар на СЕ „пълна информация относно предприетите действия и породилите ги причини“. Макар че не може да наложи вето, Генералният секретар може да изрази позицията на СЕ за адекватността на тези мерки и да настоява за коригирането им.

В периода на извънредното положение, действието на дерогациите се контролира adhocот ЕСПЧ по повод на индивидуални или международни жалби. В контекста на образуваните дела, Съдът в Страсбург преценява конкретно, във всеки отделен казус, дали в дадения момент условията за дерогация продължават да съществуват и дали въведените с нея ограничителни мерки съответстват на актуалната ситуация.

Третата форма на международен контрол е изискването на член 15 § 3 държавата – членка да уведоми Генералния секретар на СЕ за преустановяването на действието на дерогацията.

За щастие, броят на случаите, в които държавите са се позовали на член 15, е малък. Първа е дерогацията на Обединеното кралство от 1956 г. относно управлението на Кипър (Кипър с/у Обединеното кралство)[2]. Следва дерогацията на Ирландия през 1957 г. след терористично насилие Северна Ирландия (Lawlessс/у Ирландия)[3]; дерогацията от гръцкото правителство през 1967 г. във връзка с военния преврат в държавата (гръцкото дело)[4]; дерогацията на Обединеното кралство във връзка с тероризма в Северна Ирландия в началото на 70-те години на миналия век (Ирландия с/у Обединеното кралство)[5], която е подновявана няколко пъти. Друга дерогация от Обединеното кралство през 1989 г. по отношение на тероризма в Северна Ирландия (BranniganandMcBrideс/у Обединеното кралство)[6]. Има и няколко дерогации от страна на турското правителство относно ситуацията в югоизточна Турция, свързани с дейността на Кюрдската работническа партия (ПКК), които са разгледани по различни дела (включително Aksoyс/у Турция)[7]. Последната дерогация също я заявена от Турция през август 2016 г. по повод на неуспешния опит за военен преврат в страната.

Единственото дело, по което Комисията към СЕ, която съществува до 1998 г., не е приела тезата на държавата-членка за наличие на извънредно положение, респективно за дерогация на Конвенцията, е по т.нар. „гръцко дело“ от 1969 г. Тогава Комисията приема, че вероятността военното гръцко правителство недобросъвестно да е поискало дерогация на Конвенцията е сериозна.

Интересен е и британският казус А с/у Обединеното кралство. В него дерогацията е заявена от британското правителство в края на 2001 г., с аргумента, че страната е под непосредствена терористична заплаха в резултат от нападението на „Ал Кайда“ срещу САЩ от 11 септември 2001 г. Британското правителство се позовава на близките си връзки със САЩ, които правят Великобритания  „специална цел“ на терористите, въпреки че към момента на дерогацията не е имало никакво терористично нападение срещу Обединеното кралство от „Ал Кайда“. Вероятно и поради факта, че бомбените атентати в Лондон от 2005 г. са извършени малко преди постановяването на решението, за първи път по това дело Съдът в Страсбург допуска дерогация само поради твърдяна заплаха от сериозен терористичен акт. Решаващият мотив на ЕСПЧ е, че не се налага държавата да чака настъпването на бедствие, преди да вземе мерки за справяне с него.

Дерогацията може да се отнася само за определени текстове от Конвенцията, както и за част от територията на държавата-членка, в която е обявено извънредно положение. Обичайно антитерористичните мерки засягат член 5 и по-специално продължителността за задържане без съдебен контрол и без адвокатска защита. Често действията на държавата в извънредно положение включват улеснения за властите при използването на специални разузнавателни средства (СРС) и други методи за контрол върху личното пространство и личната комуникация, попадащи в материалния обхват на член 8. Налагат се ограничения на свободното придвижване, медийна цензура, забрана за мирните събирания … Създават се специализирани трибунали, разглеждащи обвинения срещу предполагаеми терористи по специални правила, целящи ускоряване на процеса, за сметка на гаранциите за неговата справедливост.

В заключение, връщайки се към базисната тема за съотношението между свободата и сигурността, бих искал да цитирам един от бащите на САЩ и на американската конституция Бенджамин Франклин (1706 – 1790). Според него:

„Онези, които са готови да се откажат от основна свобода, за да си купят малко преходна сигурност, не заслужават нито свобода, нито сигурност.“

Историческият ни опит като че ли потвърждава тезата на Франклин. От друга страна, според Хегел, совата на богинята Атина (Минерва), която е символ на мъдростта, „полита на здрачаване“. Така във „Философия на правото“ Хегел припомня, че мъдростта, познанието и човешкият опит имат ретроспективен характер. Затова днес никой не би могъл да каже пред какви предизвикателства и изпитания ще бъде изправено човечеството утре и с какви средства ще се опитва да се справя с тях. Ето защо, дилемата „свобода или сигурност“ ще стои и пред следващите поколения, които, от перспективата на своя опит, на своите ценности и представи за право и морал, ще търсят нейното решение.